导语

城市管理，简称“城管”，现在这个称谓有着特别复杂的含义，有人说“城管”在中国的城市化进程中是一种尴尬的存在，人们好像对这个名称，对这个职业没有好感，但是我负责任地告诉你，如果没有他们的辛勤工作、忍辱负重的话，我们的生活环境将令人堪忧，这绝不是危言耸听，你能够忍受你生活的环境遍地垃圾、污水横流吗？你能够忍受一出门就碰见小商贩侵街占道，道路拥挤不堪吗？我想每个人都不会忍受的。

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这是一道无解之题，城市管理者与小商贩似乎永远都是不可调和的矛盾体，这种矛盾自古有之，绝对不是现代社会的产物，在中国古代社会，随着城市化发展的脚步加快，各种城市管理职能也就应运而生了，北宋时期的东京汴梁是当之无愧的超级大城市，人口一百多万，因此在整个城市的运转方面就容易出现诸多问题，这也是摆在北宋统治者面前的一道难题，下面我们从城市治安管理、消防管理、市容管理、户籍管理等几个方面逐一探讨，看看北宋时期的城市管理对于后世有哪些影响。

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一、北宋都城东京汴梁的城市发展状况

1、京城的规模

东京城分为三重，即宫城、里城和外城。宫城，即大内，又称皇城，在东京城居中偏西北的位置，是一个东西略短、南北稍长的长方形，其中东西长度约六百九十米，南北长度约五百七十米，整个宫城的城墙大概二千五百二十米长。

里城，又名阙城、内城、旧城，在唐代称为“汴梁”，因此东京又称为“东京汴梁”。旧城方圆约二十里，里城里面有商业区和居民区，朝廷各官署衙门大多分布在这里。

里城有城门十座，其中东二门：丽景门、望春门；南三门：朱雀门、保康门、崇明门；西二门：宜秋门、阊阖门；北三门：景龙门、安远门、天波门。还有二角门：南汴河南岸角门子、宜秋门北汴河北角门子。

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外城又叫新城，也是一个东西略短、南北稍长的长方形，外城东城墙约七千六百六十米，西城墙约七千五百九十米，南城墙约六千九百九十米，北城墙约六千九百四十米，四面城墙加起来总长度达到了二万九千一百二十米，折合成华里达到了五十八里左右。

外城有城门十二座，其中东二门：新宋门、新曹门；南三门：南熏门、陈州门、戴楼门；西三门：万胜门、新郑门、固子门；北四门：新酸枣门、陈桥门、封丘门、卫州门。

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2、京城的街道

北宋时期，东京城的街道四通八达，纵横交错，据《宋文鉴·汴都赋》记载：“城中则有东西之阡，南北之陌。其衢四达，其塗九轨。”，开放型的街道取代了封闭的里坊，使城市的面貌焕然一新。

其中主要的街道有四条，南向御街，使东京城的南北中轴线，北起皇城正南门宣德门，止于外城南熏门；东向御街，从州桥向东，经汴河北岸大街出里城旧宋门，直至外城新宋门；西向御街，从州桥向西，经曲院街，过旧郑门，到达新郑门；北向御街，从皇城宣德门向东经土市子街，折向北经马行街，过旧封丘门，直至新封丘门。

除此之外，还有一些主要干道，如东西大街、卫州门到戴楼门的大道，陈桥门到陈州门大道等，以及众多的次要街道和街巷，它们普遍分布于东京城中，如相国寺东门大街、景灵宫东门大街、东鸡儿巷、西鸡儿巷、麦积巷、武学巷等。

3、京城的市政

孟元老的《东京梦华录》有这样的记载：“坊巷御街，自宣德楼一直南去，约阔二百馀步，两边乃御廊。旧许市人买卖于其间，自政和间官司禁止，各安立黑漆杈子，路心又安朱漆杈子两行。中心御道，不得人马行往，行人皆在廊下朱杈之外。杈子里有砖石甃砌御沟水两道，宣和间尽植莲荷，近岸植桃李梨杏，杂花相间，春夏之间，望之如绣。”

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通过这段记载，我们可以得到如下几方面的信息：

a、马路很宽阔

御街是东京城内的一条主要马路，宽度约二百余步，如果以正常人的步幅七十五厘米计算的话，那整条马路的宽度达到了一百五十米。

b、马路设有交通设施

马路中间设有两排红色的隔离栏，御廊的外侧各设置一排黑色的隔离栏，这样一来，整条马路就被分成了三条马路，中间的一条禁止任何车马和行人通行，由皇家专用。

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c、设有排水沟

在黑色隔离栏一侧设有排水沟，由砖石砌筑而成，利于排放雨水，防止城市内涝，在宣和年间一般都种植莲花和荷花，用来装饰美化排水沟。

d、设有绿化带

在御水沟旁边的岸上种植着桃、李、梨、杏等果树，各种杂花相互交错，春夏之间，远远望去如同锦绣一般。

通过上述资料，我们可以清楚地了解到，东京城当时的马路已经初步具备了现代城市的市政雏形，比如，马路设有交通设施、人行道、排水渠、行道树等，这些市政设施为规范行人、车辆的交通行为起到了重要作用。

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二、东京汴梁城的治安管理

北宋都城东京汴梁当时的人口超过一百万人，人口多而且人口密度大，商业繁荣的背后隐藏着各种藏污纳垢之地，三教九流流连于瓦舍勾栏、贩夫走卒徜徉于酒馆茶肆，各类犯罪行为层出不穷，因此城市的治安状况直接关系到每个城市居民的切身利益，北宋政权非常重视城市治安，采取了一系列的措施。

1、推行厢坊制度

“厢”，也叫军厢，源于唐朝和五代时期，是一种军队驻地的划分形式，到了北宋以后，这种制度继续沿用，并逐渐发展成熟，分别在东京城内和城外开始设“厢”。

“坊市制”逐步废除以后，“坊”作为一种行政单位被保留下来，于是，“厢”便成为了“坊”的上级单位，因此上这种制度也被称为“厢坊制”，逐渐取代了唐朝和五代时期的“里仿制”。

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据《宋会要辑稿·方域》记载：“至道元年，里、外城（东京又称新、旧城），合计八厢一百二十坊，大中祥符元年十二月又在新城之外置八厢，共十二坊。大中祥符二年三月九日增置为九厢。”

东京的厢坊制度，形成了以东京府为中心的府、都厢、厢、坊四级行政管理机制，都厢、厢的权利在一定程度上得以提升。每“厢”设有“厢典”、“书手”各一名，“所由”二至五人，“街子”二至六人，“行官”六至十四人。

至此，东京城外九厢和城内十厢相互关联，构成了统一的治安管理体系，正是有了这一至关重要的体系，从而确保了东京城市的长治久安和百姓的安居乐业，厢坊制度的确立在加强东京治安管理、消防管理等方面具有非常重要的意义。

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2、建立军巡制度

东京实行军巡制度，它本身也是城市管理的一种，与厢坊制度相互配合，共同参与东京城的治安管理。它最早出现在北宋初期，为了确保京城的稳定，当时的东京城有大量的驻屯军，后来按照厢、坊分别进行巡逻，取代了原来县尉的一部分职责。

东京军队的巡逻，按四厢的形式设置厢巡检、都巡检进行日间和夜间的巡逻。巡检统领铺兵，执行报时、防火、防盗、解送公事等任务，同时还负责参与缉私活动。

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3、设立军巡铺

与此同时北宋政府还设立了军巡铺，作为东京基层的治安机构。关于军巡铺数量，《宋会要辑稿·兵》中记载：“宋神宗熙宁元年十二月九日，诏：‘新旧城里都巡检诸处巡铺图二面，如有可省罢，分明签贴进入。’乃减罢八十六铺，计五百四十六人。于是，京城巡铺所占禁军人数甚多，步军兵士尤众，不得番休，故量行裁省。其铺分远近不均者，委巡检使移那焉。”

军巡铺除了负责东京的城市治安、夜间巡逻，还有一项重点工作，就是负责消防灭火工作，军巡铺的主要人员是铺兵，全部由禁军充任。

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三、东京汴梁城的消防管理

随着京都的城市规模不断扩大，城市建筑物也越来越多，密度不断增加，由于北宋时期的建筑物多为土木结构，虽然在外形结构上非常古朴典雅，但是阻燃性非常差，这无疑就增加了火灾发生的几率。

俗话说“水火无情”，在北宋历史上发生的大型火灾很多，致使大量人员伤亡，民宅和店铺焚毁，甚至连皇宫大内也不能幸免，火灾的发生，使人民的生命财产遭受重大损失，同时也威胁着北宋统治阶级的根基，因此，从北宋建立的那天起，政府就非常重视消防，制定出台了一系列措施。

“消防”一词应该是现代的词汇，在中国古代称之为“火政”。据《汉书·五行志》记载：“古之火正，谓火官也，掌祭火星，行火政。”，由此可见，早在汉代时期就已经有了专门负责消防方面的官员。

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1、设立潜火队

北宋时期在防火方面最为突出的就是出现了防火的专业队伍——潜火队，这个是其他的朝代所没有的机构，“潜火”一词最早出现在宋仁宗时期，“潜火”即为灭火之意。

当时东京城的潜火队有数支，分别驻扎在城区各处，每只潜火队人数大概一百人，潜火队员一般由厢军来充任，潜火队驻地一般设有一座望火楼，一旦发现火情，潜火队立即出发灭火。

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潜火队一般按照辖区划分职责，其中皇城被划分十四个消防区，廓城为八个消防区，潜火队只负责本辖区内的灭火任务，当相邻辖区出现重大火情时需要支援时，一般也会出动人员支援。

2、设立望火楼

说起望楼，去年热播网剧《长安十二时辰》里面的望楼，让大家开了眼，功能强大，科技感强，虽说有些夸张，但是还是很符合当时的历史背景，北宋时期的望楼和唐朝有些类似，但却不是为了传递情报，而是为了观察火情。

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据宋代李诫著的《营造法式》记载：“望火楼有四柱，各高三十尺；上方五尺，下方一丈一尺。造作功，柱四条，共一十六功。棍三十六条，共二功八分八里。梯脚两条，共六分功。平伏两条，共二分功。”

《东京梦华录》中卷三防火篇中记载：“每坊巷三百步许，有军巡铺屋一所，铺兵五人，夜间巡警，收领公事。又于高处砖砌望火楼，楼上有人卓望。下有官屋数间，驻屯军兵百馀人，及有救火家事，谓如大小桶、洒子、麻搭、斧锯、梯子、火叉、大索、铁猫儿之类。”

东京城里的望楼大约每隔三百步左右设置一个，用砖砌筑，非常结实，设置专人值守，二十四小时全天候，白天用旗，晚上用灯传递信息，因为望楼位置很高，居高临下，哪里有火情第一时间就能发现，迅速传递给潜火队，潜火队一般驻扎在望楼下面，这些潜火队一旦收到消息马上出发，前往灭火。

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望火楼是北宋时期首创，它对宋代以后的城市建设有着重要的启发作用，宋代以后的各个朝代均设有望火楼。

四、东京汴梁城的市容管理

加强城市管理，使之在治安、环境、建筑等诸多方面更加优美、和谐，这是一个城市乃至整个社会文明程度的显著特征，人类社会与生存环境之间既是对立的又是和谐的，人类的每一次进步都是对环境的一种挑战，因此，高度发达与高度文明永远是一对孪生兄弟。

北宋时期的商业十分繁荣，东京汴梁城更是商贾云集，店铺林立，繁华的景象我们可以从《清明上河图》上清楚的发现，街道上人来人往，摩肩接踵，道路两旁的店铺鳞次栉比，热闹非凡，因此，在城市治理方面就显得比历史上任何一个时期都要重要，街道司的设置对城市道路的治理、街道卫生的清洁、城市交通的疏导、违章建筑的处理和市场的管理都起着重要的作用，对促进北宋城市的发展意义重大，不可或缺。

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1、出台专门法令

商业繁荣的同时也带来了一系列的城市问题，繁荣下面隐藏的隐患也就显现出来，街道两侧，商贩“侵街占道”现象严重，尽管东京的主要街道十分宽敞，但很大一部分被侵占，再加上过往的人群，使得街道异常拥挤，甚至根本无法通行车马，为此，北宋政府特出台法令，严令处罚“侵街占道”者。

据宋代窦仪著《宋刑统·侵巷街阡陌》中记载：“侵巷街阡陌者，杖七十，若种植垦食者，笞五十，其穿穴垣墙以出污秽之物于街巷，仗六十，直出水者无罪。主司不禁与同罪。”

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2、成立专门机构

北宋政府为了加强对东京的城市管理，在宋太宗时期成立了专业的执法队伍——街道司，主要负责维护市场秩序，维持街道的卫生、修治以及管理，处理和打击“侵街占道”现象，此外还负责巡视街道、疏导交通等日常工作，从工作性质来看，有点像我们当今的城管，执法范围甚至比现代的城管还要广，权力也更大。

街道司成立于宋太宗时期，废止于宋高宗时期，其间多次遭废除和重新启用，到宋高宗后期，街道司再次被废除，其中的一部分职责划归工部，至此，街道司正式退出了历史舞台。

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街道司自设立至嘉佑三年的八十一年里，一直隶属于三司河渠司，直到后来被废除，前后存在了一百六十三年。据《事文类聚》记载：“宋初欲修水官，故专置都水监以代三司河渠司事，街道司隶焉。”

街道司并不是一个全国性管理机构，只设置于北宋都城东京一地，这支队伍定员人数为五百人，全部由军队的士兵充任，统一穿着青衫子的服饰，据清代徐松缉编著的《宋会要辑稿·职官》中记载：“诏置五百人为额，立充街道指挥例物，没人交钱二千，青衫子一领。”

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a、修治街道，疏导积水

当时的东京是世界上数一数二的超级城市，商业繁荣，人口稠密，因此街道和马路不仅仅是商业的载体，更是人们出行的途径之一，对街道的治理和管理至关重要，从大处讲关系的都城的形象，从小处讲关系到国计民生。

东京的街道在当时还算宽阔，但道路的破损情况时有发生，街道司除了负责街道的维修之外，还要负责雨水的排涝，如有遇阻之处就要及时清淤，以免造成城市内涝，当时的东京城内已经有了完善的排水系统，每年在春季雨季到来之前，街道司还要负责对排水沟进行疏浚清掏工作，主要清理排水沟里面的淤泥和杂物。

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由于东京城的排水沟渠纵横交错，四通八达，街道司的工作压力非常大，经常出现人手不够的情况，后来经朝廷批准，向民间招募劳工，用以解决街道司人手不够的问题，《宋会要辑稿·职官》中记载：“街道司指挥功役更不立等杖，为本司招置少壮堪充功役之人。”，这些劳役的加入，壮大了街道司的队伍，劳动强度得到缓解，效率大大提高。

b、打扫街道，保持卫生

城市的卫生状况是一个城市生活水平和社会经济发展程度的集中体现，更是城市进步和文明程度的基本要素，北宋时期的街道司的职责之一就是洒扫街道，保持街道卫生。

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由于在古代一般街道马路都是以土路为主，除了一般的日常维护以外，还要定时洒水，这样做的目的有两个，一个是防止尘土飞扬，污染环境，另一个就是经常洒水有助于道路的压实。

据《东京梦华录》记载：“公主出降，亦设仗义、行幕、步障，水路。凡亲王公主出者有之。皆系街道司兵级数十人，各执扫具、镀金银水桶，前导洒之，名曰“水路”。”

在当时的东京城人口众多，日常产生的生活垃圾也非常惊人，除此以外，还有牲畜产生的粪便，因为在古代没有现代的交通工具，牲畜就成了代步工具或者运输工具，骡马成群，或聚或散，甚至还有牛驴，这个情景在东京也是一景，它们产生的大量粪便严重威胁着城市卫生环境，因此上加强京城的街道清扫，保持干净整洁的环境就显得非常重要。

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c、巡视街道，交通管理

关于北宋的公共交通法规，沿袭了唐朝的仪制令，宋太宗时期朝廷颁布法令：“贱避贵，少避长，轻避重，去避来”十二字交通规则。并刻成木牌，竖立在交通要害位置，提醒过往行人和车辆严格执行交通规则。

街道司的主要职责就是要依据这个交通规则，督导行人和车辆的交通行为，保证正常的交通秩序，如果遇到街道出现交通拥堵或者出现交通事故，就要积极疏导和妥善处理事故，严重的事故还要上报到官府。

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d、查处侵街店铺，管理市场

随着坊市制的打破，商业经营活动不再受一定的限制，商业区和居住区的界限也变得模糊，人们开始沿街设市，一时间店铺林立，尤其是主要街道，街边门市房开始变得抢手，随着商业活动越来越频繁，城市的人口也在不断增加，商贩的生意也变得越来越好，其经营场地也就变得捉襟见肘。

为了继续扩大经营场地，谋求更大的经济利益，一些商贩开始私自扩大自己的经营范围，占用街道来盖房屋或者搭棚子，原来本没有经营场地的商贩仿佛看到了希望，也加入“私搭烂建”的队伍，东京城内的主要街道“侵街占道”现象严重，据《续资治通鉴长编》记载：“坊无广巷，市不通骑”，有时就连皇上的车马銮驾都无法通行。

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尽管朝廷曾经下旨要求重点整治“侵街占道”行为，但是却遭到权贵们的抵制，因为有些王公贵族也加入了侵街队伍，皇上无奈只好收回成命，随着后期侵街现象过于严重，

当时的街道司主事谢德权坚决要求皇上下旨解决侵街占道问题，在朝廷的干预下，那些王公贵族带头拆除了“侵街占道”的建筑物，事情得到解决。

后来朝廷出台政策，划定红线，并在街道上竖立“表木”，用牌匾的形式标示出来，严禁建筑物超出红线范围，街道司定期巡查，根据每一季度的情况如实上报，经上级核查清楚后，对“侵街占道”者严格治罪。在街道司的监督管理之下，“侵街占道”现象得到遏制，城市的道路畅通得到保证，市场得到了规范，对市民的出行和商业消费起到了积极的意义。

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在北宋的各大城市间，“侵街占道”现象屡禁不止，尽管政府出台了法令，还有专职的执法队伍，但是街道司与小商贩之间的执法与反执法的斗争持续存在，甚至贯穿整个北宋的城市发展史，所以说，城市执法者与违法的小商贩之间的矛盾不可调和，自古有之，并且会永远存在。

五、东京汴梁城的户籍管理

北宋都城东京，在当时的世界上也是超级大城市，据宋代官方统计，以人口鼎盛时期的崇宁元年为例，东京城的人口户数达到了二十六万户，人口总数为一百三十多万人，面对众多的人口数量和人口密度，对户籍和人口的管理也在考量着北宋统治阶级的施政能力。

“坊市制”被打破以后，再以原有的唐朝时期的以坊为单位进行人口管理的方法就行不通了，因此，北宋政府便以街巷为单位进行登记造册进行管理，推行“户牌制”，每户门前挂置一个粉牌，牌上注明户主、妻子、子女、奴仆、寄居新友等人的名称、年龄、相貌特征等信息，每月定期厢巡检派出值巡官入户核查，有变化及时修改户牌信息。

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这种“户牌制”就有点像我们今天的户口本，而户口本的载体就是我们居住的房屋建筑，以固定的房屋居所来核定流动的人口，这一户籍管理制度也是宋代之前所没有的，开大城市户籍管理之先河，为后世的户籍管理提供了重要参考。

结语

城市经济的发展，城市规模的扩大，人口的激增，都对城市管理者提出了挑战，需要对其实行有效的管理，城市管理更是统治阶级管理能力的试金石，也是其执政能力的外在体现。

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北宋都城东京是中国古代城市发展的典范，也是古代城市向近代城市转型的代表，随着坊市制的废除，城市发展格局产生了新的变化，由封闭型向开放型转变，商品经济得到快速发展，因此，城市管理职能便应运而生，从街道司对街道、市场的建设、管理，再到潜火队对防火、灭火的管理，以及厢房制度对城市治安的管理，无不体现着北宋统治阶级在城市治理上的良苦用心，这些管理体制，初步形成了近代城市管理的雏形，对后世影响深远，并提供了极其重要的借鉴作用。